民事纠纷处理程序应优先 四件林业行政判决被改判
董清华律师服务网 http://www.dqhfww.com 2021-08-30
民事纠纷处理程序应优先
四件林业行政判决被改判
【案例类型】林业行政管理
【办理方式】诉讼
【承 办 人】湖南省法律援助中心 李 娇律 师
湖南湘东律师事务所 董清华律师
【案情慨要】
被上诉人新屋组、青风组、金石组原系湖南省双峰县蛇形山镇秦仑村所辖组集体经济组织（2017年1月24 日因行政区划调整归湖南省娄底市娄星区人民政府管辖。娄底市娄星区人民政府于同年将蛇形山镇越山村泥冲村、秦仑村三村合并为蛇形山镇越新村）。农业合作社时期三个组在地名为刺荆畲的地方各出一部分主地办了一个集体茶场。茶场解散后，为了响应国家退耕还林政策，2002年1月14日，上诉人彭国军与被上诉人新屋组、青风组、金石组签订了《承包合同》，由上诉人彭国军承包茶场进行退耕还林，承包期为 15年（自2002年1月14日至2017年1月14日）。根据国家退耕还林政策，需要给承包人发放林权证并进行补助，于是双峰县林业局于 2005 年 10 月25 日给彭国军发放了湘林证字（2005）第4300477655 号林权证，同时亦将另外3 块林地给彭国军发放了林权证，证号分别为湘林证字（2005）第4300477656号、（2005）第 4300477657号（2005）第 4300477654号。此后，上诉人彭国军对上述四块林地进行退耕还林并每一年按照规定领取了补助款。2010年国家再次进行了林权制度改革，由林业部门重新对所有林地归属进行确认发证，即将 2005 年因退耕还林领取的林权证上交后再次确认重新换发新证，但上诉人彭国军接到通知后没有将四本林权证上交，林业部门亦没有为他办理新的林权证。2017年1月14日上诉人彭国军承包到期后没有与新屋组、青风组、金石组续包。2019 年以来，因双峰县蛇形山镇坝塘采石场对彭国军所承包范围内的部分林木进行砍伐后，进行采矿。上诉人彭国军拿出 4本林权证主张权利，多次劝阻无效后，便将汽油泼在矿方挖机、装载机等机器上并点燃，导致矿方大量采矿工具被毁，经鉴定，造成损失达6310200元。上诉人因涉嫌犯放火罪、故意毁坏财物罪，被娄底市娄星区人民法院一审判决有期徒刑十年八个月，上诉人彭国军不服一审判决，提起了上诉。通过刑事案件的审理，上诉人才发现第三人青风组于2014年9月 日、2016年9月28日、2019年8月4日私下与双峰县蛇形山镇坝塘采石场先后三次签订了《关于租用石山的协议》，将权属该组且已经发包给上诉人彭国军的的部分林地再次重复租赁给该采石场开采矿石，由此发生本案以及上述刑事案件纠纷。
2020年1月，被上诉人越新村以及新屋组、青风组、金石组等分别以林业行政管理纠纷向湖南省娄底市中级人民法院起诉原审被告双峰县人民政府、娄底市娄星区自然资源和规划局等，请求撤销上诉人人的四本权证。同年12月娄底市中院以（2020）湘13行初1-4号行政判决书作出四份一审判决：撤销双峰县人民政府给上诉人颁发的四本林权证，责令娄底市自然资源和规划三十日内重新作出具体行政行为。上诉人不服一审四份判决，遂向湖南省高级人民法院提起上诉。因受援人彭国军因刑事案件被羁押，委托其妻子和儿子向湖南省法律援助中心申请法律援助。
【办理过程】
湖南省法律援助中心接到受援人彭国军的法律援助申请后，指派湖南省法律援助中心李娇律师、湖南湘东律师事务所董清华律师共同担任彭国军四个上诉案件的二审法律援助律师。因受援人彭国军刑事案件原因被羁押，承办律师接受指派后，通过受援人之妻李建吾取得受援人彭国军的同意，后与代理人李建吾两次谈话，调取新证据、综合分析案情，对办案如何处理通过前后两次截然相反的办案思路，最终取得了四个案件全部改判的圆满结果。
1、2021年3月5日第一次谈话，因受援人之妻李建吾携带的资料不完整，仅仅提供被一审法院判决撤销了案涉四本林权证的行政判决书。当时考虑受援人因为刑事案件被羁押，案涉林地依然正在被第三人违法毁坏，且四份判决书均是以行政机关发证存在瑕疵予以撤销，如果上诉，一则难以保证一定改判，二则恐耽误时间不利于今后维权。故建议受援人不要上诉，直接采取如下“组合拳”立即启动维权，争取尽早彻底解决本案纠纷：按照一审判决内容立即向娄星区自然资源和规划局按照林权证办理的流程重新申请办证；采石场没有办理采伐手续，擅自毁坏林地，可以刑事报案，请求公安机关刑事立案查处，以此倒逼采矿场和三个组协商解决；直接起诉采石场，要求赔偿被毁坏林地林木的全部损失。但是受援人之妻最终依然坚持上诉，并将承办律师要求提供的新证据予以补充、完善，最终决定是否上诉。
2、因受援人彭国军因本案引发被刑事案件羁押，承办律师只好指导受援人之妻李建吾通过其委托的辩护律师提供帮助，陆续补充了《关于租用石山的协议》、《租山补充协议》、《退耕还林农户领取粮、款补助登记卡》、（2020）湘1302刑初374号刑事判决书等几份新证据，足以证实在被上诉人村、组将案涉林地承包给彭国军期间，被上诉人青风组将其范围内的部分土地重新发包给双峰县蛇形山镇坝塘采石场，导致该采石场违法砍伐彭国军种植的部分林木，彭国军多次阻挠无果辩采取防火、毁坏挖机等极端手段予以阻止，最终被一审法院以故意毁坏财物罪、放火罪、合并判处有期徒刑十年八个月。于是承办律师2021年5月25日与李建吾进行第二次谈话，对上述证据予以核实、确认。据此，两位承办律师再次对案情进行详细的研究，认为一审法院对案涉四份权证予以撤销是不合法的，四个案件均存在民事纠纷，一审法院不宜以行政判决审理此案，故一审判决无论认定事实、还是适用法律、审判程序都存在严重问题，二审法院应该依法予以改判。于是承办律师决定坚决支持受援人的上诉，并力求全部改判。
3、基于两位承办律师多次预约法官，希望当面能够详尽的对四个案件进行沟通，但因为各种原因未果。为了让法官全面、彻底了解案情，依法作出公正判决。两位律师一次又一通过电话沟通，将收集到的新证据、完善后的上诉状、两次书面代理词、参加庭审等将重要资料通过书记员提交或者邮寄方式给主审法官。真是功夫不负有心人，两位承办律师锲而不舍的努力，终于说服了法官，承办律师的代理意见全部得到采纳。
【争议焦点】
1、本案是否存在权属争议等民事纠纷？
2、双峰县人民政府给上诉人颁发的四本林权证是否合法，是否系必须撤销？
【涉及到的相关法律条文、法律问题及法理分析】
一、本案存在事实上的林权权属争议的民事纠纷。一审法院不宜以行政判决直接解决上诉人与被上诉人之间的民事纠纷，系适用法律错误，人民法院应依法驳回被上诉人村、组的起诉。
一审判决没有查清并依法认定四个案件的关键也是最主要的事实，即被上诉人越新村、新屋组、青风组与上诉人所持有的四本林权权证范围内的林权存在重大争议，即存在民事纠纷。而是仅仅从被上诉人请求审查林权证发放程序形式上是否合法进行审查，从而做出撤销案涉林权证的一审判决，这种以行政判决解决民事争议的审理方式是不符合客观事实和法律规定的。且本案存在民事争议这个关键事实不仅仅关系到本案案件性质，更事关上诉人的林权权益是否能够尽快得到依法保护。
根据2002年1月14日上诉人与秦仑村金石组、新屋组、青峰组签订的《承包合同》、2014年9月 日秦仑村青峰组与双峰县蛇形山坝塘镇采石场签订的《关于租用石山的协议》、2016年9月28日秦仑村青峰组与双峰县蛇形山坝塘镇采石场签订的《关于租用石山的协议》、 2019年8月4日娄底文正建材有限公司坝塘采石场与蛇形山镇越新村（原秦仑村）青峰组签订的《租山补充协议》以及（2020）湘1302刑初374号刑事判决书、2019年12月16日越新村新屋组、青峰组撤回行政诉讼裁定书内容以及一审法院《本院依职权调取的证据》证人黄大林（林业站林管员）以及原村书记王昆明均证实“越新村呰棘薛地带林地上大大小小共有近一千株树，按照当时的承包合同树木是彭国军种的，但是其中240株属于三个组。不过到底哪些属于240株没有划分”等综合证实：案涉四个林权属证范围内呰棘薛地带林地属于被上诉人三个组集体所有，林木（240株除外）全部由上诉人彭国军种植、并办理了退耕还林手续并十余年间一直领取补助，元神被告双峰县人民政府为四块林地也办理了权证（特别载明：经营期限三十年）。对此被上诉人都应该明知，但被上诉人青峰组却在2014年、2016年、2019年先后三次将上诉人四份林权权证范围内的林地再次发包给案外人采石场进行开采，采石场在开采过程中毁坏了上诉人的部分林木，由于青峰组再次发包以及对采石场的滥砍滥伐阻止无果，遂引发了上诉人放火罪、毁坏财物罪的重大刑事案件。
综上可以看出来，被上诉人青峰组等为了追逐经济利益，在双方《承包合同》期限内就对案涉林地重复发包导致本无林权权属争议的案涉四本权证范围内的林权权属人为的产生民事争议。可见林权权属争议才是本次四个案件最主要的客观事实，对此一审判决完全没有进行查实，相反直接予以回避，是严重不负责任的，违背了人民法院审理案件应该遵循的“以事实为根据、以法律为准绳”的基本司法原则。
二、 即使按照一审法院认定本案系行政林业管理诉讼纠纷，因为本案存在林木权属纠纷，依法应该遵循行政机关处理前置程序。一审法院应依法告知当事人首先申请原审被告双峰县人民政府（后因为行政区划调整，应为娄底市娄星区人民政府）处理，不服行政处理决定后才提起行政诉讼。故，一审法院受理本案于法无据，也应依法驳回被上诉人村、组的起诉。
1、如前所述，本案确实存在林地林木权属争议，而不是单纯的林权权属所有权证登记错误。根据《中华人民共和国森林法》“第二十二条单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内向人民法院起诉”之规定，林地林木所有权或者使用权的权属纠纷，行政处理程序系前置程序，人民法院无权直接对林地林权权属纠纷做出裁决，故被上诉人依法应该首先向娄底市娄星区人民政府请求依法处理，而不是直接向法院起诉。根据《行政诉讼法》“第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：(四)法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。”之规定，一审判决对案涉四本林权权属证纠纷进行受理和裁决是违反法定程序的，明显属于司法权侵犯了娄星区人民政府依法行政的行政职权。
2、被上诉人越新村、新屋组、清风组在一审中的起诉均超过了法定的起诉期限，一审判决应该依法驳回被上诉人的起诉。
首先，根据原秦仑村书记（越新村前身）王昆明、黄大林等的询问笔录证实：早在2010年期间村组就应该彭国军拥有案涉四块林地的林权证以及其一直凭借林权证领取国家退耕还林补贴；
其次，根据《湖南省完善退耕还林补助资金管理办法》相关规定，退耕还林面积，补助期内县级林业部门每年要进行自查验收，省级林业部门进行复查，补助资金发放前，乡镇、村、组必须就补助面积、补助资金额与管护情况进行张榜公示。在承包期内，上诉人每年彭国军领取了退耕还林的补贴，而领取补贴就必然要办理退耕还林的林权证，所以越新村（原秦仑村）、新屋组、清风组至少在2010年期间就应该知道上诉人彭国军依法应该拥有案涉四本林权证。
最为重要的是，三个组与彭国军签订的协议是经过绝大多数村民签字合法有效的，协议约定彭国军承包该地就是为了退耕还林，种植树木，从常理分析也可以得知，彭国军能拥有该林权范围十几年，必然会办理林权证。
一审法院单纯以双峰县政府、娄底市自然资源管理局因为区域规划问题调整导致办证系统不能正常运行查询、档案遗失等为由，就断定行政机关不能举证被上诉人知道或者应当知道案涉权证的客观存在，并以未进行公告程序违法，简单粗暴的判决行政机关程序违法，撤销权证，严重损害了上诉人彭国军的利益，也没有考虑具体行政行为的特殊性。
综上，被上诉人在2010年期间就知道或者应当知道本案四本林权证的事实但没有依法提起行政复议或者行政诉讼等方式提出权利主张，根据《行政诉讼法》“第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”之规定，应该依法驳回被上诉人的起诉。
三、原审被告双峰县人民政府对案涉四本权证的发证程序虽然存在形式上的瑕疵，但该行政行为程序轻微违法，但对被上诉人村、组权利不产生实际影响。
因为本案非林地所有权争议，系林权使用权权属争议，故原审被告县政府案涉四件林权证发放的细微瑕疵可以通过行政变更登记或者行政调解、行政处理决定、民事诉讼确权等等其他多种途径解决被上诉人以及第三人的诉求。现双方承包合同已经到期，没有必要如一审判决予以撤销，且以撤销权证的方式进行裁决没有实际意义，相反更加加深了上诉人与被上诉人村、组特别是三个组之间的矛盾。一审法院单纯以2010年换发新证时，彭国军没有按照规定换证，就认定彭国军所持的林权证已经失去效力没有法律依据。故一审结果严重侵害了上诉人的林权权益，变相助长了被上诉人村组联合侵占上诉人案涉四个权证范围内林权利益，不符合人民法院裁判案件“司法为民”的理念和精神。根据《中华人民共和国行政诉讼法》”第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”之规定，一审法院判决撤销四本权证不合法，也不利于本案纠纷彻底解决。
1、其中一本权证登记秦仑村（被上诉人越新村的前身）为权利所有人的权证，由于其本身不是案涉土地的所有权人，显然明显属于登记错误，上诉人、被上诉人等任何一方完全可以通过登记异议或者错误登记等程序进行更正就可以解决问题。
2、按照《退耕还林条例》的规定，被上诉人可以为上诉人的四本权证登记权属期限70年，而实际仅仅登记30年，并不违反法律规定，至于超过双方合同承包期限15年的年限，一审法院在在庭审中应该进行是否可以进行延期？是否可以通过林权权属争议纠纷处理进行协商？等进行释明，第三人如果同意可以通过重新发证就林权利益分配达成协议解决问题。如果被上诉人村组不同意承包合同续期导致经营期限无法延续、变更，也可以通过登记异议或者错误登记等程序进行更正就可以解决问题。没有必要非得通过撤销林权证的方式进行解决本系列案件纠纷。被上诉人政府对案涉四本权证发证的上述细微瑕疵并没有损害被上诉人越新村、青峰组、新屋组等任何权益，且实际与越新村毫无关系。 故被上诉人的瑕疵程序不足以非要被撤销，存在其他补救措施以消除矛盾和影响的情形，一审判决撤销案涉四本权证，但被上诉人三个组不同意延长上诉人的林权承包经营期限，导致判决同时要求被上诉人娄星区自规局重新给上诉人颁发权证的判决无法得到履行，一审判决将会成为“法律白条”。故一审法院判决撤销于法无据。
根据庭审查明，上诉人按照规定领取了政府补助款，案涉权证确实是经过被上诉人政府依法依程序核发的，事实上上诉人种植林木10多年且领取补助款，被上诉人均没有提出异议，就是建立在对于有关国家退耕还林的政策和补助，各方都很清楚的前提下的。被上诉人说不清楚案涉四本权证的客观事实，显然是昧着良心说瞎话，也不符合生活经验和常理。被上诉人政府给上诉人合法承包的林权经核实依法颁发权证，是根据国务院《退耕还林条例》第四十七条“国家保护退耕还林者或者享有退耕还林土地上的林木（草）所有权。自行退耕还林的，土地承包经营权人享有退耕土地上的林木（草）所有权；委托他人还林或者与他人合作还林的，退耕还林土地上的林木（草）所有权由合同约定”。退耕土地还林后，由县级人民政府依照是森林法、草原法的有关规定发放林（草）权属证书，确认所有权和使用权，并依法办理土地变更登记手续。土地承包经营合同应当做相应的调整。”、第四十八条“退耕还林后的承包经营期限可以延长到70年。承包经营权到期后，土地承包经营权人可以依照相关法律、法规的规定继续承包。”等规定，被上诉人政府给上上诉人颁发案涉四本权证是有法律依据的。既是履行依法保护上诉人合法林权利益的法定义务，也是确认和保护上诉人依法享有退耕还林补助款政策的法定凭证。
3、当前并没有法律、行政法规、部门规章的规定，未到期林权证没有及时换证会直接失去效力，相反按照法律规定只有到期的林权证才会失去效力，因此一审法院以彭国军没有及时换证致使林权证失去效力为由撤销彭国军林权证没有任何法律依据。
4、如果按照一审判决撤销四本权证，将会让身陷囹圄的上诉人人陷于“状告无门”的境地，一审判决有可能成为“法律白条”，十年后出狱的上诉人难免因此发生重大涉法涉访事件。
一审判决结果严重侵害了上诉人的合法权益，其判决结果实际上无法得到有效执行。因为双方承包合同已经到期，被上诉人村组肯定不会同意延期，导致原审被告娄底市自然资源和规划局面临无法做出新的行政行为的尴尬境地，致使本来相对简单的林权权属争议更加复杂化，特别是在上诉人因刑事案件被判决十年以上刑罚，无法按照正常程序进行维权救济的情况下，其合法权益无法得到维护，势必造成上诉人在出狱后状告无门，最终造成重大社法涉访事件的发生。
综上所述，本案实质上属于林地林木所有权权属争议纠纷案件，而不是简单的如一审判决认定的林业行政管理纠纷案件，依法应该遵循民事纠纷或者行政处理程序优先原则进行处理，而不是一审法院采取的行政判决处理方式。因为被上诉人村、组诉讼的的真实目的是企图通过提起所谓的林业行政管理诉讼达到占有上诉人案涉林地林权范围内的经济利益的目的，企图通过行政诉讼达到完全占有上诉人的林木所有权以及收益权。一审判决撤销权属证，要求行政机关重新作为并不仅不能彻底解决本案纠纷，相反严重损害了上诉人彭国军的合法林权权益，判决既不合法也不合理，请求二审法院依法纠正。故恳请二审法院在核实本案具体事实后，根据《行政诉讼法》第十三条、第七十四条 、第八十九条“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。”等法律规定，撤销一审判决，直接改判。
【承办结果】
二审法院采纳李娇律师、董清华律师代理意见， 于2021年6月湖南省高级人民法院先后下达了（2021）湘行终261-264号行政裁定书：一、撤销湖南省娄底市中级人民法院作出的（2020）湘13行初1-4号判决；二、驳回娄底市娄星区蛇形山镇越新村村民委员会、新屋组、青风组、金石组的起诉。
【律师感言】
本案纠纷一波三折，究其原因有如下：1、林地林权纠纷历来疑难、复杂，原始材料严重缺失，历史档案管理混乱，有些林地权属来源无法查清，无论人民政府还是人民法院处理难度大，故属于典型的社会矛盾重大纠纷类型案件；2、不少基层组织或者乡镇等基层政府处理林地纠纷缺乏实地调查，夹杂各种情感因素，工作不细致，甚至个别地方有些偏袒一方，人为的复杂化；3、信访压力过大，明知个别人无理缠诉，但出于维稳，违心做出处理决定，一审法院的判决结果不排除这类因素，有时候也是无奈之举。4、面对此类群体性案件，法援律师也不要畏惧，完全可以迎难而上，只要用心，也有一番作为的。
撰稿人： 湖南省法律援助中心 李 娇律 师
湖南湘东律师事务所 董清华律师
2021年8月30日