权威解读《最高法适用〈行政诉讼法〉的解释》
董清华律师服务网 http://www.dqhfww.com 2018-02-07

权威解读《最高法适用〈行政诉讼法〉的解释》

2018-02-07 江必新 法律读品

来源:最高人民法院。“法律读品”投稿邮箱:89189002@qq.com


《行诉解释》全文分为十三个部分,共163条。《行诉解释》是对《若干解释》《适用解释》的修改、补充和完善。以下就《行诉解释》的主要内容作一说明:


一、明确行政诉讼受案范围边界,既要解决“立案难”痼疾,又要防止滥诉现象


根据行政诉讼法第2条的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起诉讼。这一规定明确了可诉行政行为的标准,但是比较原则,在司法实践中难以准确把握。有的地方出现了对于可诉行政行为把握不准、错误理解立案登记和诉权滥用的现象。为了明确可诉行政行为的界限,保障行政诉讼救济渠道的实效,保障当事人合法权益,结合司法实践,《行诉解释》增加规定了下列五种不可诉的行为:

一是,不产生外部法律效力的行为。对外性是可诉的行政行为的重要特征之一。行政机关在行政程序内部所作的行为,例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为,并不对外发生法律效力,不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响,因此不属于可诉的行为。


二是,过程性行为。可诉的行政行为需要具备成熟性。行政机关在作出行政行为之前,一般要为作出行政行为进行准备、论证、研究、层报、咨询等,这些行为尚不具备最终的法律效力,一般称为“过程性行为”,不属于可诉的行为。


三是,协助执行行为。可诉的行政行为须是行政机关基于自身意思表示作出的行为。行政机关依照法院生效裁判作出的行为,本质上属于履行生效裁判的行为,并非行政机关自身依职权主动作出的行为,亦不属于可诉的行为。


四是,内部层级监督行为。内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务。司法实践中,有的法律规定上级行政机关对下级行政机关的监督。例如《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收补偿工作的监督。有的当事人起诉要求法院判决上级人民政府履行监督下级人民政府的职责。法律法规规定的内部层级监督,并不直接设定当事人新的权利义务关系,因此,该类行为属于不可诉的行为。


五是,信访办理行为。信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为。根据《信访条例》的规定,信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为,对信访人不具有强制力,对信访人的实体权利义务不产生实质影响,因此不具有可诉性。


二、总结行政诉讼管辖改革成果,既要解决“诉讼主客场”的问题,又要遵循“两便”原则


行政诉讼管辖改革,特别是跨行政区划法院管辖改革,是十八届四中全会决定解决“诉讼主客场”问题的重大决策,也是新行政诉讼法的重要规定。党的十八届四中全会提出,“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。新行政诉讼法第18条第2款规定,“经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”


在司法实践中,跨行政区划法院改革已经取得重要突破。例如,2015年,北京市第四中级人民法院共受理以区县政府为被告的一审行政案件1397件,占受理案件总数的73.8%。是2014年全北京市法院受理同类行政案件总数216件的6.5倍。2016年,该院受理一审行政案件2893件,比2015年又增长107.09%,达到2014年同类案件总数的13.4倍。为了进一步推动跨行政区划法院管辖改革,《行诉解释》根据上述政策法律依据,就跨行政区划法院管辖改革以及需要履行的程序作了进一步明确,铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件,应当执行行政诉讼法第18条第2款的规定。


此外,为了解决司法实践中个别当事人利用管辖权异议制度干扰行政诉讼的问题,《行诉解释》明确规定了管辖异议处理程序制度。人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的,不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖,但违反级别管辖、专属管辖规定的除外。《行诉解释》同时明确了对于人民法院发回重审或者按第一审程序再审的案件,当事人提出管辖异议的、以及当事人在第一审程序中未按照法律规定的期限和形式提出管辖异议,在第二审程序中提出的,人民法院不予审查,确保提高行政诉讼效率。为了方便人民法院审理,方便当事人诉讼,《行诉解释》对于涉及限制公民人身自由的行政强制措施,行政机关又采取其他行政强制措施或者行政处罚的,规定了原告可以行使选择管辖权的制度。


三、明确界定当事人资格,既要畅通救济渠道,又要确保有限司法资源的效益最大化


行政诉讼法对于原告资格和被告资格的规定,有利于畅通救济渠道,同时,为了确保有限司法资源得到充分利用,《行诉解释》对原告和被告的诉讼主体资格也作了明确。在行政诉讼原告资格方面,根据行政诉讼法第25条第1款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。这一规定强调了行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”。《行诉解释》主要在四个方面作了重点规定:


一是,投诉举报者的原告资格。在司法实践中,投诉类行政案件等滋扰性案件数量激增。一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“职业打假人”“投诉专业户”,利用立案登记制度降低门槛之机,反复向行政机关进行投诉。被投诉机关无论作出还是不作出处理决定,“职业打假人”等都会基于施加压力等目的而提起行政诉讼。这些人为制造的诉讼,既干扰了行政机关的正常管理,也浪费了法院有限的司法资源,也使得其他公民正当的投诉权利受到影响。《行诉解释》明确规定,为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的公民、法人或者其他组织具有原告主体资格。


二是,债权人的原告资格。债权人原则上没有行政诉讼原告主体资格,即债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的,人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼,但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。


三是,非营利法人的原告主体资格。即事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的,可以自己的名义提起诉讼。四是,涉及业主共有利益的原告主体资格。业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为,可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的,专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。


在行政诉讼被告方面,主要明确了以下几个方面的内容:


一是,明确开发区管理机构及其职能部门的被告资格。即,当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告;对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以其职能部门为被告;对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以开发区管理机构为被告;开发区管理机构没有行政主体资格的,以设立该机构的地方人民政府为被告。


二是,明确村委会和居委会的被告资格。即,当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的,以村民委员会或者居民委员会为被告。


三是,明确事业单位和行业协会的被告资格。即当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的,以该事业单位、行业协会为被告。


四、完善行政诉讼证据规则,既要力求恢复客观真实,又要坚持程序公正的导向


行政诉讼法对于行政诉讼证据作了规定,科学的证据规则有利于法院查明事实,恢复案件的客观真实。同时,由于行政机关在行政程序中所处的取证优势地位,在证据规则上也应当有相应的程序制约和倾斜,确保“官”民在诉讼程序中处于实质平等的地位。《行诉解释》在以下几个方面作了规定:


一是,细化非法证据排除规则。即行政诉讼法第43条第3款规定的“以非法手段取得的证据”包括:严重违反法定程序收集的证据材料;以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料;以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。


二是,明确当事人的到庭义务。即,人民法院认为有必要的,可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭,就案件有关事实接受询问。在询问之前,可以要求其签署保证书。保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。当事人或者行政机关执法人员应当在保证书上签名或者捺印。负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书,待证事实又欠缺其他证据加以佐证的,人民法院对其主张的事实不予认定。


三是,明确因被告原因导致损害的举证规则。即,在行政赔偿、补偿案件中,因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的,应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的,应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定,但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时,依法应当评估或者鉴定的除外;负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的,由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的,人民法院应当结合当事人的主张和在案证据,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验、生活常识等,酌情确定赔偿数额。


五、全面落实立案登记制度,既要保障当事人合法诉权,又要保证起诉符合法律规定


新行政诉讼法实施以来,各级人民法院坚决贯彻落实立案登记制,大力破除“立案难”制度壁垒。实行立案登记制当年,全国法院受理一审行政案件220398件,比2014年上升了55.34%,比1990年增长了17倍,行政案件“立案难”问题初步缓解。同时,各级人民法院对于立案登记制条件下是否需要审查起诉条件等问题,各地把握尺度不一,一些不符合起诉条件的案件也进入到诉讼程序,导致案件激增,亟需通过司法解释统一规范。在全面落实立案登记制度方面,《行诉解释》主要作了以下几个方面的规定:


一是,明确起诉人提交必要起诉材料的义务。即,依照行政诉讼法第49条的规定,公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料:原告的身份证明材料以及有效联系方式;被诉行政行为或者不作为存在的材料;原告与被诉行政行为具有利害关系的材料;人民法院认为需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代为起诉的,还应当向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况,并提交身份证明和代理权限证明等材料。


二是,明确人民法院的审查权力和释明义务。即,依照行政诉讼法第51条的规定,人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。起诉状内容或者材料欠缺的,人民法院应当给予指导和释明,并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的,应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的,退回诉状并记录在册;坚持起诉的,裁定不予立案,并载明不予立案的理由。


三是,明确复议维持情形下的起诉期限。即,公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后,复议机关作出维持决定的,应当以复议机关和原行为机关为共同被告,并以复议决定送达时间确定起诉期限。四是,明确行政机关未履行教示义务情形下的起诉期限。即行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,适用前款规定。


六、规范审理判决程序,既要确保案件得到公正审理,又要注意提高诉讼实效


行政诉讼法规定的审理和判决程序,不仅要求审理的实体和程序公正,也要求行政诉讼的实际效果。司法实践中,个别当事人的行为损害了诉讼程序的严肃性,还有的案件判决标准和规则不统一,影响了司法的权威性。据此,《行诉解释》主要作了以下规定:


一是,明确滥用回避申请权的法律后果。司法实践中,个别当事人或者代理人出于干扰法庭秩序、施加压力、延缓开庭等目的,随意提出回避申请。例如,有的当事人认为法院没有满足自己要求不能公正审判要求法院整体回避、有的当事人认为行政机关负责人未出庭应诉,在法院释明后认为法院打压原告而要求审判人员回避等等,这些所谓的回避申请,明显不属于申请回避的正当情形,严重影响了法庭的正常秩序,有必要加以规制。《行诉解释》规定,对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请,法庭可以依法当庭驳回。


二是,明确拒绝陈述的法律后果。司法实践中,个别当事人将法庭当成发泄个人不满的舞台,不服从审判长指挥;个别当事人藐视法庭不举证不陈述,致使庭审无法进行等等,严重背离了行政诉讼的目的,损害了司法权威。目前,在行政诉讼领域,这种情况比较突出,必须依法予以遏制。《行诉解释》规定,原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述,导致庭审无法进行,经法庭释明后仍不陈述意见的,视为放弃陈述权利,由其承担不利的法律后果。


三是,明确确认无效判决规则。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼,可以提出请求法院判决撤销的诉讼请求,也可以提出要求判决确认违法的诉讼请求。判决撤销的行政行为是指存在一般违法的行政行为,判决确认无效的行政行为是指存在重大且明显违法的行政行为。人民法院在审理行政案件时,对于两种违法情形的审查程度也不同。在司法实践中,有的原告提起的是撤销诉讼,法院经审理后发现被诉行政行为不属于一般违法情形,而属于重大且明显的无效行为;有的原告提起的是确认无效诉讼,法院经审理后发现被诉行政行为不属于重大且明显的无效行为,而属于一般违法行为。对于这两种情况如何处理,《行诉解释》规定,公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为,人民法院经审查认为行政行为无效的,应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效,人民法院审查认为行政行为不属于无效情形,经释明,原告请求撤销行政行为的,应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的,判决驳回其诉讼请求。


四是,明确共同过错的赔偿责任。即,原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的,人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小,确定行政机关相应的赔偿责任。五是,明确不作为赔偿责任。即,因行政机关不履行、拖延履行法定职责,致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的,人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时,应当考虑不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。


七、规范行政机关负责人出庭应诉,既要体现行政诉讼的严肃性,又要确保行政纠纷实质化解


新行政诉讼法规定的行政机关负责人出庭应诉制度在司法实践中已经取得初步成效。例如,山东法院2015年开庭审理的行政案件中,行政机关负责人出庭应诉达1637人(次),比2014年增长4倍多;北京市平谷区人民法院2015年审理的行政案件中,行政机关负责人出庭应诉96件,出庭应诉率为63.6%。行政机关负责人出庭应诉制度既体现了法律对于行政机关出庭应诉的要求,也体现了行政纠纷实质化解的立法宗旨。为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉,确保行政纠纷获得实质化解,《行诉解释》主要在以下几个方面作了规定:


一是,适度扩大行政机关负责人的范围,确保制度落地生根。为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉制度,《行诉解释》适度扩大了行政机关负责人的范围。即,行政诉讼法第3条第3款规定的行政机关负责人,包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托1至2名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭。


二是,明确应当出庭应诉的情形,促进行政机关负责人依法出庭应诉。即,涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉行政机关负责人应当出庭。


三是,明确行政机关负责人不出庭的说明义务,确保行政机关负责人出庭应诉制度的实效。即,行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的,应当向人民法院提交情况说明,并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由的,不发生阻止案件审理的效果,人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。


四是,明确“行政机关工作人员”的含义,确保“告官见官”。即,行政诉讼法第3条第3款规定的“行政机关相应的工作人员”,包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是地方人民政府作出的,地方人民政府所属法制工作机构的工作人员,以及被诉行政行为具体承办机关工作人员,可以视为被诉人民政府相应的工作人员。


五是,明确不出庭应诉的不利后果。即,行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭,仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉,行政机关负责人不出庭应诉的,人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明,并可以建议有关机关依法作出处理。


八、落实复议机关作共同被告制度,既要强化行政复议监督职能,又要聚焦真正争议的解决


新行政诉讼法为了强化行政复议监督职能,明确规定行政复议机关维持原行政行为的,复议机关作共同被告。两年多来,各级人民法院、各级行政机关认真贯彻新行政诉讼法,复议机关作共同被告的案件大幅增加。例如,国土资源部2015年单独作被告案件128件,因复议作共同被告案件163件,合计比2014年上升780%。随着“双被告”规定的逐步实施,复议机关的维持率不断下降。2015年全国行政复议机关作出维持决定的比例为54.59%,比2014年下降超过5个百分点;2016年作出维持决定的比例为48.48%,又比2015年下降超过6个百分点。2016年全国行政复议纠错率是2013年的2倍多。这一变化表明,包括复议机关在内的行政机关依法行政的意识和水平越来越高,复议机关发挥内部层级监督的作用和功能越来越好。与此同时,审判中也出现了一些共同被告制度适用范围和举证责任等方面理解不一致的问题。为了在强化行政复议机关监督职能前提下,保证争议真正得到解决,《行诉解释》作了如下规定:


一是,明确复议决定维持原行政行为的概念。即,行政诉讼法第26条第2款规定的“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。


二是,明确复议机关作共同被告的法定性。即,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的,人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的,人民法院应当将另一机关列为共同被告。行政复议决定既有维持原行政行为内容,又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的,作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。


三是,明确复议机关作共同被告时的举证责任。即,作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任,可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件,复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据,可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。


四是,明确复议机关作共同被告时的裁判规则。即,人民法院对原行政行为作出判决的同时,应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的,对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的,可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的,应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的,人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法,同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效,给原告造成损失的,应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任;因复议决定加重损害的,由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件,复议机关作出维持决定的,人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。


九、细化规范性文件附带审查,既要依法维护合法行政规范性文件的效力,又要防止不合法条款进入实施过程


人民法院依照行政诉讼法的规定,对规范性文件进行合法性审查,对于合法的规范性文件,应当作为行政行为的执法依据;对于不合法的规范性文件,人民法院不得作为行政行为合法性的依据。《行诉解释》主要从以下几个方面作了规定:


一是,明确规范性文件制定机关的权利。即,人民法院在对规范性文件审查过程中,发现规范性文件可能存在不合法的,应当听取规范性文件制定机关的意见。制定机关申请出庭陈述意见的,人民法院应当准许。行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的,不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。


二是,明确规范性文件审查的具体方式。即,人民法院对规范性文件进行一并审查时,可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的,属于行政诉讼法第64条规定的“规范性文件不合法”:超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的;与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的;没有法律、法规、规章依据,违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的;未履行法定批准程序、公开发布程序,严重违反制定程序的;其他违反法律、法规以及规章规定的情形。


三是,明确规范性文件不合法的处理方式。即,人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的,应当作为认定行政行为合法的依据;经审查认为规范性文件不合法的,不作为人民法院认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议,并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。规范性文件不合法的,人民法院可以在裁判生效之日起三个月内,向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。规范性文件由多个部门联合制定的,人民法院可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议。情况紧急的,人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。人民法院认为规范性文件不合法的,应当在裁判生效后报送上一级人民法院进行备案。涉及国务院部门、省级行政机关制定的规范性文件,司法建议还应当分别层报最高人民法院、高级人民法院进行备案。


四是,明确规范性文件审查的审判监督程序。即,各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定,发现规范性文件合法性认定错误,认为需要再审的,应当提交审判委员会讨论。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现规范性文件合法性认定错误的,有权提审或者指令下级人民法院再审。


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